2025年9月20日，由华东师范大学公共管理学院主办的第二届城市更新与公共政策研讨会在华东师范大学普陀校区成功举行。本届研讨会以“面向高水平发展的城市更新与公共政策”为主题，汇聚了来自清华大学、复旦大学、武汉大学、同济大学、上海交通大学等国内知名高校的专家学者，以及行业研究机构和政府部门的代表，一同探讨推动城市高水平发展的政策路径与治理实践。大会吸引了近百名来自学界、业界与政府的代表参会，形成了一场高水平、多领域的思想交流盛会。

　　开幕式由华东师范大学公共管理学院副院长王法硕主持。孟溦院长致辞，代表学院向与会嘉宾致以欢迎与感谢。她指出，城市更新承载着人民对美好生活的向往，也是中国式现代化城市建设的重要抓手；近期中央关于城市高水平发展的意见明确将城市更新置于关键位置，上海在老旧小区改造、社会资本参与与审批优化方面积累了可推广的经验。本届研讨会延续首届“模式破题与多元协同”的问题意识，更加聚焦“高水平发展”的目标导向。

　　开幕仪式后进入主旨报告环节。主旨报告由华东师范大学公共管理学院院长孟溦教授主持。

　　以其在国土空间与土地政策领域三十余年的研究与管理经验为切入，首先将国土空间规划体系的最新进展与城市更新对接：在“多规合一”体系基本建成、国家纲要直接落图落坐标划定“三区三线”（耕地与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）后，底线思维与数字化实施成为更新工作的“硬约束”与“新底座”。她指出，我国“人多地少、优质耕地与后备资源紧张”的资源禀赋决定了更新必须以节约集约为首要目标，同时在产权—权益—资产全链条上做好确权与登记，确保要素配置效率与公共利益实现。面向治理与政策，她梳理了自1986年以来土地制度“以耕地保护为纲—节约集约—低效用地再开发—服务城市更新”的演进主线，并提出地方层面“六类政策框架”（差异化政策体系、节约集约、公共服务与基础设施完善、产业体系转换与租赁住房导向、利益共享与成本下降、社会各方参与机制），以指导各地在存量时代形成可落地、可考核的更新组合拳。最后，她特别提醒：郊区/城乡结合部工业园等存量低效空间须纳入城乡统筹视角，一体推进产业、公共服务与空间品质的共促共进。

　　吴璟（清华大学土木与水利学院院长） 题目：探索“非增容”条件下的城市更新可持续发展模式

　　从城镇化进入S型收敛阶段与中央会议“以更新实现城市高水平发展”的政策定位出发，系统比较“增容”与“非增容/微增容”两种范式：传统增容依赖“价值密度+物理密度”双轮驱动（如容积率提升、退二进三），北京清华园周边、深圳大冲等案例体现了多方共赢的历史可行性；但在库存高位、住宅高度与超高层严格约束的新形势下，“再走增容老路”的边际效益与可行性显而易见地下降。其团队提出“非增容三类实践”：①用途转换/建筑翻新（如商办转长租公寓）；②局部系统改造（商办节能、社区“光储直柔”）；③原拆原建+地下空间挖潜（补齐停车等公共性设施），并配套四点政策建议：土地续期缴费规则差异化、共识机制优化、长期运营多渠道融资、以及增容与非增容的统筹与弹性配置（含容积率奖励/转移与“类长平仓”式收储）。核心结论是：把收益从“拿地—建设—销售”的短周期，转向“更新—运营—回报”的长周期，通过工程技术、投融建运与社会协同的组合创新，做实“非增容”场景下的项目可持续性。

　　王军（华东师范大学地理科学学院院长）题目：数智化赋能沿海城市韧性安全建设的思考与实践

　　在回顾郑州“7·20”暴雨、台风风暴潮等案例中暴露出的“降水—洪水预报脱节、实时感知不足、应急协同断点”后，提出以“要素数字化—感知实时化—应用智能化”为主线的四层技术架构（感知/网络/平台/应用），将气象-水文-城市系统联动起来，支撑“预防—准备—响应—恢复—学习”五阶段闭环。实践方面，其团队在台风路径与强度预报、短临降水AI增精度、城市与流域洪涝复合仿真上形成了一批应用，并将淹没模拟与道路通行能力每5分钟滚动更新、人口动态估计（基于出行指数）等相结合，为应急路径与资源投放提供量化依据；在极端风险应对上，倡导以多情景/多模型进行“稳健决策”评估，服务黄浦江中上游工程能力抬升与沿海关键闸门时机论证等重大工程。展望上，他主张将数智化“嵌入政策”与治理流程，形成指南—基金—条例等制度配套，推动学科交叉与部门协同，避免“技术空转”，真正以数智化提升韧性安全城市的治理能力。

　　发布人：黄忠华（公共政策系主任）、王盛（副教授）联合介绍指数研发背景、方法与成果。

　　发布团队回应中央关于从大开发转向城市更新的部署，直面实践中的三大痛点：社会动能不足、治理分散于多部门、缺乏多维度量化评估工具。指数旨在提供一套“看得见、比得动、能指导”的综合坐标系，既服务于政府决策，也为社会公众与市场主体提供参考。

　　指数以“潜力—治理—成效”为总体框架：潜力评估更新需求与支撑（市场、设施、财政）；治理刻画政策供给质量（活跃度、协同度、细致度）；成效衡量经济—环境—社会三维结果（活力与空间效益、绿碳与环境投入、公共设施与住房保障等）。方法上，团队采用大数据+小样本问卷的混合策略，辅以政策语料库与空间要素识别、AI+专家协同的多模型抽取，确保口径统一、可比较、可复用。

　　综合表现：上海、广州、北京位列前列，呈现“强中心”格局；中西部若干城市在“潜力”端表现突出，显示更新需求强、空间大的特征。分维度上，潜力维度东莞、重庆、上海领先；治理维度以超大城市居多（制度完备、响应能力强）；成效维度中，深圳、郑州、长沙在经济—环境—社会三端均衡度较高。团队强调，后续将继续充实样本、优化指标与算法口径，并发布更系统的年度主报告。

　　指数可用于：①体检式评估——发现城市在潜力、治理、成效上的短板；②对标式改进——学习头部城市的政策协同与项目机制；③策略式落地——将指标转译为片区更新与项目库筛选规则。在制度层面，团队建议推动指数结果与财政、用地、专项建设资金的衔接试点，形成“评估—资源配置—绩效反馈”的闭环，助力从项目驱动走向治理赋能。

　　主旨报告II分别由上海易居研究院常务副院长崔霁和上海交通大学设计学院副院长陈睿山主持。

　　石忆邵（同济大学测绘与地理信息学院）题目：城市更新与新质生产力发展中若干问题的思考

　　剖析了中国地方财政困境的形成逻辑与治理路径，指出地方财政面临税收下滑、土地财政难以为继和隐性债务管控收紧的三重压力，其深层原因主要在于分税制改革后地方财力不足、官员考核激励扭曲及公共品定价缺失所导致的收支结构性失衡。针对这些困境，应从“开源节流”两端入手，推动公共品合理定价、重构政府间财政事权划分，并积极探索以城市更新为抓手的财政可持续路径——通过盘活存量资产、引入市场机制、绑定产业升级、优化政策工具与公共服务定价，推动财政模式从“土地依赖”转向“运营增值”，以此来实现财政韧性提升与长效治理。

　　武文杰（武汉大学城市设计学院副院长）题目：存量更新推动城市内涵式发展：空间重构逻辑与路径

　　系统阐述了存量更新如何推动城市内涵式发展的空间重构逻辑与路径，指出当前城市发展正经历从“增量扩张”到“存量更新”的深刻转型，需通过形态、功能与治理三重重构实现集约高效和以人为本的发展。在形态层面，他强调以立体化更新和精细化存量核算优化物质空间结构；功能上应推动空间从单一经济功能向“经济-社会-文化-生态”复合价值转变，突出人本福祉与服务可达性；治理方面则需构建政府、市场与社会多元共治的韧性机制，以单元下沉和智慧化手段提升治理效能。

　　张平（复旦大学国际关系与公共事务学院副院长）题目：中国地方财政困境的形成、治理逻辑与城市更新对策

　　阐述了中国地方财政困境的形成、治理逻辑与城市更新对策，认为中国地方财政困境的形成源于多重结构性因素：在经济快速地增长阶段，地方政府长期依赖土地财政和隐性债务融资，以支撑基础设施建设和公共服务供给；随着经济进入新常态、房地产市场下行、隐性债务监管收紧，应通过深化财税体制改革、优化央地财政关系、推动公共品定价机制改革，实现“开源节流”；在城市更新中，则需从土地财政转向资产运营、引入市场化机制、绑定产业升级、优化政策工具与公共服务定价，从而构建可持续的地方财政新路径。

　　王法硕（华东师范大学公共管理学院副院长）题目：超大城市社区生物多样性保护中的公民参与逻辑——以上海市A街道“生境花园”为例

　　以上海长宁区A街道“生境花园”建设为例，深入分析了超大城市社区生物多样性保护中的公民参与逻辑。他指出，公民参与贯穿于“理念传播—规划选址—建设施工—运维管理”的全过程，通过合法性供给、意见吸纳机制、人财物资源融合及自组织培育，实现了从形式参与到实质参与的阶梯式跨越。这一过程不仅有效激发了居民的主体意识和保护动力，也形成了“资源吸纳—效能提升—需求迭代”的良性循环，为构建共建共治共享的社区生态治理格局提供了实践路径与理论支撑。

　　陈睿山（上海交通大学设计学院副院长） 题目：城市更新与空间活化：历史经验与未来展望

　　从历史城市的“持续更新”常态出发（如开封多次重建、苏州城址延续），指出我国由“大拆大建”转向“在存量中做增量”的阶段转换，部分片区出现高空置（40%）等新问题，迫切地需要“再利用”导向的空间治理。基于其团队在遗产保护、空间智能与数字融合等实验室的实践，展示建筑档案数字化、VR还原、丝路沿线虚实融合更新、口袋公园/社区微更新等路径如何同步提升公共空间品质与商业经济价值。面向未来，建议把低空经济、AI、清洁能源、沿海气候应对等纳入更新议题，以多维度的功能重组+交通系统创新实现真正的“活化”。

　　崔霁（上海易居研究院常务副院长） 题目：新形势下高质量开展城市更新的若干思考

　　梳理政策脉络：自2019年中央层面提出“城市更新”以来，政策表述从“实施—稳步推进—加力实施”演进到“高质量开展”，治理价值取向确立为以人民为中心。在上海，更新进入全域品质提升阶段：一方面推进“两旧一村”系统升级，另一方面针对商办楼宇高空置发力“去库存+转功能”，覆盖居住、产业、公共空间等多重维度。直面公众参与形式化、协同机制不畅、资金平衡难、标准滞后等痛点，提出“区域统筹算大账、项目运营算精账”与“降成本（政策）、提价值（运营）、建机制（共担）”的组合解法，强调尊重在地基因与制度创新并行。

　　陈雪初（华东师范大学生态与环境科学学院副院长） 题目：生态修复助力城市更新：上海城市郊野实践与探讨

　　指出上海建成区锁定后，城市绿地“螺丝壳里做道场”，而郊野空间具备更大生态与社会价值承载力。以郊野公园体系与土地整治项目为例，展示“林—湿复合生态净化”技术对农田尾水的氮磷去除与生境营造（鸟类、萤火虫）的双重收益，并与自然教育联动提升公众参与。面对农田面源污染、产业低附加值、转移支付难以长效等难题，提出“生态修复效益—社区发展—原住民受益—公司参与”闭环与城乡ECO连续体的区域性构想，推动城乡关系重塑。

　　回顾“城市更新”与“房地产发展新模式”的政策演进，指出房地产从增量扩张转向存量提质的时代逻辑：城镇化增速放缓、二手占比上升，上海2008年即进入存量房时代。在大规模旧改取得很明显的成效的同时（成套率、人均面积明显提升），仍面临高龄住房比例大、功能短板多、户均面积/房间数不足等结构性问题。建议以“严控增量—改善存量—提升质量”为主线，系统推进老旧小区改造、社区配套完善与保障性租赁住房供给，通过盘活老厂房、低效商办、存量商品房等多元载体实现品质提升与结构优化。

　　崔光灿（上海师范大学商学院教授） 题目：城市更新中保障性租赁住房供给模式与公共政策优化

　　以90年代商住混合楼为例，提出“嵌入式商务楼宇改造为保障性租赁住房”的全流程方案，针对既有邻避冲突、设施老化、违规改造等痛点，分别在事前（合法性与信任）、事中（利益增进与设施优化）、事后（长效治理与共益）三个阶段建立机制：公开透明议事、相邻利益保障、公共空间与社区环境同步改善、功能型党支部+居民公约常态化共治。通过房间数控制、承载力管理、社区活动嵌入等举措，化解居民与运营方矛盾，形成稳定运营的利益共同体，把“物理更新”延伸到“关系更新”。

　　围绕商办改造的集中式长租公寓，用211个项目+95万条租约+23万条消费设施栅格构建微观数据集，采用DID等方法识别影响。结论显示：开业后周边租金微幅下降约0.9%（统计显著但经济影响很小），并未引发绅士化；餐饮、零售等面向年轻人的低价设施明显地增长（栅格内设施+6%），呈现“反绅士化”的消费结构变化。解释机制在于中国与海外在收益率、土地用途转换与政策目标上的显著差异；政策层面，这一模式增加居住净供给、平抑楼市波动，为超大城市提供了楼宇更新+住房保障的可推广样本。

　　张群（上海市自然资源调查利用研究院副所长） 题目：面向城市更新的上海空间混合利用与治理策略路径研究

　　将“空间/土地复合利用”细分为用地兼容、混合用地、综合用地三类，并强调小尺度（地块/垂直叠加）是当前更新的关键战场。在综合用地V类、白地政策、产业用地混合度提升等试点中，总结出奉贤数字江海产业社区、临港新片区、松江南站站城一体化、嘉定未来城等案例的弹性供地与分期开发经验。指出五大新城整体仍处“半城市化”，存在规划与资源脱节、用地分类与一体化管理不匹配、控规与上位规划衔接不足等体制问题；建议细化用地分类、优化用途转换图、强市场与全程监管，以重点片区的渐进式创新实现从个案突破到片区推广。

　　吴开泽（华东理工大学社会与公共管理学院副教授）题目：超大城市旧改社区人户分离与属地管理问题研究

　　结合上海街道拆迁安置个案，指出更新中“人—房—户”分离导致的属地管理重构，并揭示迁居与户籍决策的行为逻辑，为高流动性背景下的基层治理优化提供理论与证据。

　　刘芳（深圳市规划国土发展研究中心/土地利用和政策研究所所长）题目：新时期城市更新规划的范式转型：从项目驱动到治理赋能

　　从深圳实践出发，强调城市更新需从单一物理改造迈向经济—社会—文化—生态多维协同的内涵式发展，并提示治理赋能与范式转型的重要性。

　　郭高晶（江苏海洋大学文法学院副教授）题目：建构、动员与认同：城市微更新政策叙事何以有效？——以上海苏州河岸线贯通为例

　　以苏州河贯通为例解析特大城市滨水区更新的“上海方案”，讨论政策叙事有效性如何提升公众认同与执行合意性。

　　苏泽汗（中央财经大学政府管理学院）题目：超大城市城乡过渡地带城市更新多元协同治理探究——以北京市W乡为例

　　梳理北京W乡更新二十余年历程，提炼多元协同治理在土地腾退、产业升级、生态保护中的经验。

　　马晓雅（复旦大学国际关系与公共事务学院）题目：老旧住宅更新中的协商机制研究：以上海市H小区为例

　　王悦宁（深圳大学）题目：城市文化事件触媒与工业遗产更新——以深港双城双年展金威啤酒厂改造为例

　　李琼（华东理工大学社会与公共管理学院教授）题目：城市更新情境中社会风险演化博弈研究——基于L区旧城改造案例分析

　　用Nvivo编码+社交网络分析揭示旧改中的社会风险动态演化，提出以制度完善—沟通机制—动态监督构建内生驱动的风险化解体系。

　　以Super-SBM+Malmquist评估29城更新绩效演变，给出一线与新一线在不同效率阶段的驱动差异，倡导从政府/资本主导转向多元协同/柔性治理，并以ESE框架（经济分配、社会包容、环境可持续）构建空间正义导向的综合评价。

　　张慧（长安大学人文学院）题目：标准化试点是否提升了公共服务供给效率？——基于多期双重差分法的实证研究

　　用SBM模型验证标准化试点对公共服务供给效率的正向作用，建议深化标准化与引入动态调整机制。

　　武佳璇（山西财经大学管理科学与工程学院）题目：城市群与低碳试点双政策对城市ESG的影响研究——基于双重机器学习方法的实证检验

　　用双重机器学习评估城市群+低碳试点的ESG效应与异质性，倡导从单一政策走向政策协同集成。

　　林彦村（重庆大学公共管理学院）题目：新质生产力如何赋能城乡融合实现高水平发展？——基于动态QCA的实证分析

　　以动态QCA识别淮海经济区城乡融合的五种组态路径，建议建立动态监测与新质生产力整合机制。

　　冷寒（复旦大学国际关系与公共事务学院）题目：行政区划调整对城市基本公共服务的影响——基于中国区界重组的证据

　　以DID评估区界重组对基本公共服务的提升效应，并揭示行政等级/地理分割/城规模上的异质性，提出差异化实施与财政制度优化。

　　杨浩然（浙江财经大学公共管理学院）题目：基于PMC指数模型的老旧小区改造政策量化评价

　　以文本挖掘+PMC指数量化老旧小区改造政策绩效，建议拓宽视野—长期规划—完善绩效体系，以释放基层治理活力。

　　刘哲（沈阳理工大学经济管理学院副院长）题目：城市生命体视域下东北工业城市形态溯源与品质重塑

　　以“城市生命体”理论为框架，分析了东北工业城市以生产为导向的“集中团块型”空间形态和“单位大院”社会肌理的产业基因遗传性，并结合沈阳铁西区“东搬西建”等更新实践，提出了从空间重构、民生改善到文化注入的系统性品质重塑路径。

　　尚秋谨（北京市科学技术研究院副研究员）题目：我国超大城市地下管网更新改造的现状、问题及对策

　　分析了我国超大城市地下管网规模增速高、集中度高、老旧管线排查与金钱上的压力大的现状，并从全生命周期视角剖析了排查评估、融资审批、工程项目施工及废弃管线处置等环节的系统性困境，提出了从制度支持、技术赋能到社会协同的系统性对策建议。

　　丁京（合肥大学马克思主义学院讲师）题目：人民城市：中国式现代化进程中的城市治理逻辑

　　阐释了中国式现代化的五大特征与“人民城市”治理逻辑的内在一致性，强调以人民为中心的发展思想应贯穿于城市治理全过程，并通过数字化赋能、全过程民主与社区党建引领，不断的提高城市的宜居性、安全感和文化活力。

　　分析了中国住宅与商业用地使用权转让的定价策略，认为地方政府因缺乏住宅房产税而抬高住宅用地价格以获取一次性收入，同时通过降低商业用地价格来吸引投资并培育未来税收来源，凸显了中国土地财政模式的可持续性困境与资本化效应。

　　陆晨阳（华东师范大学公共管理学院）题目：超大城市更新中土地制度改革与乡村治理现代化协同对策

　　基于“产权明晰—治理嵌入—成果共享”的分析框架，通过上海松江黄桥村“集体建设用地入市”与金山中民村“宅基地整治”两类案例，阐释了土地制度改革如何通过产权界定激活要素流动、以治理现代化平衡多元利益，从而协同推动乡村治理现代化与乡村振兴。

　　基于社会化媒体数据构建5D框架，揭示了上海市社会融合的空间分异及影响机理，并提出基于城镇规划和城市治理以提升社会融合水平的政策建议，为超大城市的社会融合提供了实证依据和政策启示。

　　与会代表赴上海真如副中心城市更新优秀项目开展现场考察，实地了解更新项目在功能复合、公共空间品质提升与长效运营方面的探索与成效。

　　本次会议取得圆满成功。本届研讨会在城市高水平发展背景下，为城市更新提供了从制度重构—政策工具—空间治理—长期运营的一体化方案；“城市更新指数”为比较评估与政策转化提供量化抓手。参加会议的专家认为，应以公共利益与空间正义为价值取向，推进标准、资金与协同三位支撑，促进更新从项目驱动走向治理赋能，为中国式现代化与宜居韧性城市建设贡献知识与方案。